Бюджеты регионов Сибири на 2012 год остались социально ориентированными. На эффективное развитие экономики не хватает ни денег, ни необходимых компетенций чиновников
Регионы Сибири завершают принятие своих бюджетов на 2012 год: к началу декабря главным финансовым документом должны обзавестись все субъекты округа. К настоящему моменту практически все сметы приняты в первом чтении, что в переводе на русский язык означает: объемы доходов и расходов в целом меняться не будут. Дальнейшие изменения до окончательного утверждения документов затронут только конкретные сферы расходов, между которыми, скорее всего, будут незначительно распределены бюджетные ассигнования. Общую черту всех региональных бюджетов определяют грядущий выборный сезон и федеральное законодательство — все они «социально ориентированы». Как на словах региональных депутатов, так и на деле: в Сибири нет ни одного региона, где доля затрат на социальную сферу в 2012 году составит менее 50% бюджетных расходов.
Однако за радостями простых бюджетников и социально незащищенных слоев населения скрывается весьма негативная тенденция — затраты на развитие реальной экономики и инфраструктуры критически отстают от потребностей. Попросту говоря, значительная часть бюджетов «проедается». В этом смысле роль одного из факторов развития того или иного региона его главный финансовый документ теряет. И анонсируемое президентом Дмитрием Медведевым распределение бюджетных доходов в пользу регионов и муниципалитетов вряд ли изменит застарелую ситуацию. Ведь может получиться, что на местах этими деньгами воспользуются гораздо менее эффективно, чем в федеральном центре.
Эпоха стабильности
Если проанализировать изменения, произошедшие в бюджетной системе страны за последнее десятилетие, можно заметить очевидную тенденцию: роль федерального бюджета постоянно возрастает в ущерб региональным и муниципальным «кубышкам». Так, если в 2000 году доли доходов в региональную и федеральную казну были примерно равны (48% и 52% соответственно), то к 2011 году центром притяжения средств стал бюджет страны. Сегодня его доля — примерно 60%, где-то на уровне 10% оценивается доля бюджетов муниципальных образований. Таков результат введения принятого в 1998 году Бюджетного кодекса РФ, а также налоговых реформ, проведенных в бытность министром финансов Алексея Кудрина.
В натуральном выражении доходы бюджетов, естественно, выросли. «Скажем, в 1999 году, когда я был депутатом областного совета Новосибирской области, доходная часть бюджета региона составляла только 3,5 миллиарда рублей, и это, конечно, несравнимо с нынешними доходами», — вспоминает декан факультета государственного и муниципального управления Сибирской академии государственной службы Юрий Молотков. Впрочем, нужно учитывать и то, что в том же году стоимость обычной квартиры в крупных городах Сибири находилась на отметке 100–200 тыс. рублей, а сейчас она стоит в десятки раз дороже.
Таблица: Структура доходной части бюджета некоторых регионов Сибири, %
Свою лепту в негативный тренд внесло и активное строительство в России вертикально интегрированных компаний. В Сибири наиболее остро этот процесс отразился на Томской и Омской областях. Так, после покупки нефтяной компании «Юкос» государственной «Роснефтью» в 2004 году бюджет Томской области потерял до 28% доходов (а некоторые территории, как, к примеру, город нефтяников Стрежевой — и все 96%). А перерегистрация в Санкт-Петербурге «Сибнефти», выкупленной «Газпромом» у структур Романа Абрамовича в 2006 году, стоила Омской области почти половины регионального бюджета (из 32 млрд доходов региона в 2006 году 14 млрд составляли выплаты нефтяной компании). Другим регионам повезло больше. Скажем, Новосибирскую область с ее диверсифицированной экономикой этот процесс не затронул. «В Новосибирской области сейчас крупных ключевых налогоплательщиков нет, у нас множество компаний с относительно равными долями. Скажем, если смотреть доходы бюджета в отраслевом разрезе, то я даже РЖД не могу отнести к крупному налогоплательщику. Это было хорошо в кризис, но теперь отражается с обратным эффектом — мы очень медленно стартовали по темпам развития», — говорит недавно назначенный министром финансов в правительстве региона Виталий Голубенко.
Слова новосибирского министра подтверждает и статистика Минфина РФ: с точки зрения бюджетных доходов быстрее всего восстанавливается экономика как раз в «сырьевых» регионах Сибири. Так, по состоянию на 1 июля 2011 года, по сравнению с тем же периодом прошлого года, наибольший рост доходов бюджетов зафиксирован в Иркутской (на 35,8%), Кемеровской (на 31,5%) и Томской областях (на 19,3%), а также в Забайкалье. В целом же все регионы СФО так или иначе получают дотации из федерального центра — кто-то меньше, кто-то больше. Но это скорее следует отнести не столько к неумению регионов зарабатывать, сколько к архитектуре нынешней бюджетной системы, в которой большинство ресурсов распределяются централизованно из Москвы.
Больше обязанностей, меньше средств
В следующем, 2012 году, и вообще в краткосрочной перспективе региональные бюджеты испытают на себе влияние очередных инициатив федерального центра, связанных с дополнительными бюджетными затратами. Первая и самая заметная, конечно, — возрождение региональных дорожных фондов (см. «Дорожные надежды» в «Эксперте-Сибирь» № 43 за 2011 год), которые при относительно неизменном уровне доходов региональных бюджетов забирают на себя существенные средства из других направлений финансирования. Второе изменение — с 2012 года финансирование полиции общественной безопасности переходит из ведения регионов к федеральному центру, однако это бюджетное облегчение с лихвой компенсируется изъятием из бюджетов субъектов доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию и от госпошлин за регистрацию транспортных средств. Наконец, третье существенное изменение — передача учреждений среднего профессионального образования и здравоохранения из муниципального ведения в региональное, с соответствующими дополнительными затратами.
С одной стороны, не называя этих изменений, чиновники честно могут говорить об увеличении затрат на то же здравоохранение (в среднем по регионам — на почти заоблачные 20–30%). Но это, понятно, не совсем правда. «Вот, например, говорят, что на 37 процентов в федеральном бюджете увеличили финансирование полиции и национальной безопасности. Но это же логично, ведь ее полностью забрали от регионов. Зато отдали техникумы и здравоохранение в край. Зато отдали и транспортный налог», — замечает председатель комитета по бюджетной и налоговой политике Законодательного собрания Забайкальского края Валерий Альханов. Только на изъятии из регионального бюджета акцизов на алкоголь и госпошлины за регистрацию автомобилей бюджет Забайкалья потеряет 0,6 млрд рублей. Бюджет Кемеровской области недополучит около четырех млрд рублей, а дополнительные затраты в связи с новыми полномочиями составят еще более четырех миллиардов. На реализацию новых полномочий в бюджете Иркутской области нужно было изыскать дополнительно более 15 млрд рублей. Бюджет Красноярского края на 2012 год (традиционно самый большой в Сибири из-за нахождения на территории региона крупнейших налогоплательщиков, таких как ГМК «Норильский никель») во многом из-за нововведений вынужден верстаться с предельным дефицитом в 15%. Подобная же ситуация и в Хакасии. «Бюджет сверстан с предельным дефицитом, работать предстоит на пределе. Более того, с учетом последних изменений законодательства на федеральном уровне проект закона претерпит серьезнейшие изменения. В связи с передачей полномочий по финансированию здравоохранения на региональный уровень нам необходимо «найти» 1,35 миллиарда рублей», — посетовал министр финансов республики Юрий Лапшин.
«Социальные бюджеты»
Тем не менее в целом в большинстве регионов Сибири бюджеты на 2012 год и бюджетные планы на 2013–2014 годы (по состоянию на конец прошлой недели) фактически готовы. Отличилась Омская область — здесь бюджет принят окончательно в двух чтениях. Интересная особенность региона и в том, что в его главном финансовом документе предусмотрена субсидия от Омска в размере 2 млрд рублей (из 51 млрд рублей доходной части). Обычно, как известно, все происходит наоборот — регион делится с муниципалитетом. Но, видимо, перманентный конфликт между мэром областного центра Виктором Шрейдером и губернатором Леонидом Полежаевым повлиял и на позицию области в дележе финансового пирога.
Интересен и бюджет Республики Бурятия — он единственный в Сибири, принятый с профицитом. По своему отличилась и Иркутская область, в которой уже готовый к первому чтению законопроект о бюджете был исключен из повестки сессии Законодательного собрания из-за появившихся «вдруг» дополнительных 2,8 млрд рублей в доходной части. Соответствующие изменения в бюджет инициировало 11 ноября региональное правительство. Кстати, если существующий законопроект будет принят в нынешнем виде, Иркутская область станет единственным регионом в Сибири, где бюджет сверстан на один год, а не на три. Благо, Бюджетный кодекс дает субъектам федерации право выбора.
Пока не приняты в первом чтении бюджеты Хакасии, Кемеровской области и Забайкальского края. Остальные субъекты округа уже утвердили общий объем доходов и расходов. Все они предусматривают существенную долю трат на социальную сферу, что связано прежде всего с законодательно закрепленными обязательствами. «Есть ряд законодательных социальных гарантий, которые мы должны выполнять», — констатирует Виталий Голубенко. Наконец, подавляющее большинство регионов приняли плановые бюджеты на 2013-й и 2014 годы, которые, впрочем, можно считать лишь некими ориентирами. Ведь, как показывает прошлый опыт, к сожалению, в деле бюджетной наполняемости все может измениться в любой момент. Самой «смелой» в этом направлении оказалась республика Бурятия, запланировавшая увеличение роста доходов бюджета к 2014 году на 13%, самой пессимистичной — Хакасия, которая спрогнозировала падение расходов на 11%.
При этом по доходной части структура бюджетов в относительном выражении (абсолютные цифры доходов таких регионов, как Кузбасс или Хакасия, конечно, несравнимы) фактически не коррелируется с наличием на территории региона природных ресурсов. Это можно объяснить лишь принадлежностью добывающих компаний к федеральным холдингам, которые платят налоги в Москве, а не в Кузбассе или Омской области. Исключение, само собой, составляют такие высокодотационные регионы, как Алтай и Тува, где нет ни крупных организаций-налогоплательщиков, ни достаточного количества высокооплачиваемых специалистов, а львиную долю бюджетов составляют федеральные субсидии (в Туве в 2012 году доля федеральных дотаций в бюджете будет составлять более 60%).
В свою очередь «бюджет развития», как его ни оценивай, все равно составляет не более 20% затрат в структуре региональных бюджетов Сибири. Цифры могут быть разными, поскольку точного определения «бюджета развития» нет. К нему условно относят все затраты на региональную экономику (дотации, софинансирование, вклады в уставной капитал), капитальное и инфраструктурное строительство и прочие, как правило, незначительные расходы. Да и приоритеты везде разные. Так, в Омской области львиная доля «бюджета развития» (два млрд рублей) в 2012 году будет направлена на строительство Красногорского гидроузла, метрополитена и аэропорта Омск-Федоровка. Томская область планирует потратить 0,5 млрд рублей на поддержку бизнеса и еще 1,1 млрд — на строительство инфраструктуры в особой экономической зоне. Красноярский край более семи млрд рублей направит на реализацию проектов по освоению Нижнего Приангарья, создание промышленных парков и поддержку инновационной деятельности.
«Не буду оригинальным, если скажу, что «бюджета развития» нам не хватает. Его объем в 2012 году составляет порядка 20 миллиардов рублей, а только на приведение всех дорог Новосибирской области к требованиям мировых стандартов требуется, по некоторым оценкам, 60 миллиардов. Но рост объема «бюджета развития» должен быть сопоставим с ростом экономики, и в 2012 году это соотношение соблюдается. В дальнейшем же это направление будет развиваться в русле государственно-частного партнерства. То есть регион будет софинансировать инициативы компаний», — отмечает Виталий Голубенко.
Поза просящего
Вряд ли изменит ситуацию и возможное перераспределение бюджетных доходов в пользу регионов и муниципалитетов, о котором 11 ноября заявил на заседании президиума Госсовета в Хабаровске президент Дмитрий Медведев. «Хотел бы со всей остротой этот вопрос поставить в этом зале перед вами — распределение бюджетных средств должно смещаться в пользу регионов и муниципалитетов. Я абсолютно согласен и с вами, и с руководством муниципалитетов в том, что нам нужна понятная и прозрачная система финансовых стимулов», — отметил глава государства. С одной стороны, президент прав — недостаточность финансовых ресурсов давно является главной проблемой местной власти, вне зависимости от размера поселения. И полуторамиллионый Новосибирск, и маленькая деревня говорят об одном и том же — денег не хватает на самое необходимое. «Финансовое обеспечение решения вопросов местного значения является темой номер один для муниципалитетов. Каждая мармеладка имеет форму фруктов, соответствующий фрукту цвет, вкус и аромат. Все очень вкусно и полезно.
Состав: Пектин (Германия), карамельно-кукурузная патока(РФ), минеральная вода, сахар-песок свекольный , ароматизаторы идентичны натуральным , красители. Срок годности 4 месяца.
Именно содержание пектина делает этот продукт таким полезными и мармеладным:) Прозвучавшие планы по изменению существующей системы распределения бюджетных средств в пользу регионов и муниципалитетов являются ожидаемым ответом на запрос муниципального мира. Ведь люди живут в конкретных городах, селах, поселках, и мы должны способствовать тому, чтобы там складывались комфортные условия жизни», — поспешила прокомментировать слова президента спикер Заксобрания Иркутской области, председатель координационного совета по местному самоуправлению МАСС Людмила Берлина.
Но существует и другая сторона вопроса: готовы ли сами муниципалитеты брать новые финансовые ресурсы? Оказывается, нет — поза просящего часто устраивает их гораздо больше. «В конце сентября региональное Заксобрание приняло закон, согласно которому часть НДФЛ может быть передана муниципалитетам взамен дотаций. На наш взгляд, это первый шаг в деле понижения уровня дотационности районов и поселений. Всего муниципалитетам было передано дополнительно 3,4 миллиарда рублей, из которых два миллиарда — Новосибирску. Но дальше оказалось, что главы муниципалитетов не заинтересованы менять субсидии на налоговые поступления. Ведь налоги нужно администрировать, нужно вести переговоры с юридическими лицами, а получать дотации гораздо проще», — отмечает Виталий Голубенко.
В других регионах проблема такая же — главы муниципалитетов не готовы работать на повышение собственных доходов в бюджетах своих поселений даже в рамках тех возможностей, которые предоставляет им бюджетная система. «Если главы поселений начнут также продуктивно работать, главы районов — шевелиться и думать, то можно достичь хороших, отличных результатов, участвуя в разного рода программах», — считает Валерий Альханов. То же отмечала на публичных слушаниях по бюджету 11 ноября министр экономики Республики Тыва Людмила Трусова. «Все сводится к одному — дайте денег. Однако никто не вносит предложений о поисках источников доходов», — сетует министр.
Впрочем, не все хорошо и на региональном уровне. Так, в конце октября были опубликованы сводные данные Минфина РФ, оценивающие качество управления региональными финансами в 2010 году. Согласно итоговому рейтингу, в Сибири только три региона управляют своими финансами с высоким качеством — это Республика Алтай, Алтайский край и Омская область. На «двойку» качество финансового управления оценивается в Иркутской области (низкие показатели регион демонстрирует уже второй год подряд). Остальные регионы — твердые «троечники», причем в Красноярском крае и Туве зафиксированы еще и нарушения бюджетного законодательства. В ретроспективе динамика качества управления региональными финансами в целом стабильна, хотя по некоторым субъектам наблюдается изменение оценки. Добавим, что рейтинг никак не оценивает способность регионов самостоятельно обеспечивать свою бюджетную систему. Так, высокодотационная Республика Алтай по итогам 2010 года стала «отличником», а небедные Красноярский край и Кузбасс показали только «надлежащий» результат.
Также следует признать, что та или иная оценка не только связана с деятельностью регионального министерства или управления финансов, но и показывает качество государственного управления в целом. Как справедливо отметила по этому поводу министр финансов Республики Алтай Светлана Гашкина, рейтинг оценивает «не только работников министерства финансов республики, но и финансовых служб других министерств — главных распорядителей бюджетных средств». Поэтому дело не только собственно в деньгах, но и в тех, кто ими распоряжается. В перспективе, которая определена в бюджетах регионов по меньшей мере до 2014 года, объемы доходной и расходной частей существенно не меняются. Следовательно, для того чтобы кардинально улучшить ситуацию с бюджетной обеспеченностью, есть только один путь — браться за качество управления региональными финансами.
Карта
Доля дотаций в общем объему доходов на 1 июля 2011 года
График 1
Доходы и расходы региональных бюджетов в 2012 году
График 2
Доля расходов на социальную сферу в региональных бюджетах
График 3
Динамика роста расходов бюджета в 2014 году к 2012 году
Таблица
Оценка качества управления региональными финансами в субъектах Сибирского федерального округа по итогам 2010 года
Сергей Чернышов
Источник: Эксперт Сибирь
Comment section