Большинство регионов СФО приняли свои бюджеты на ближайшие три года. Этот процесс уже по традиции был осложнен как неясностью с распределением федеральных трансфертов, так и растущими социальными обязательствами регионов.
Страховка в такой ситуации также традиционная — рост дефицита бюджетов, даже если речь идет о территориях со сравнительно сильной экономикой. Исключением из общего правила в СФО стала только Новосибирская область со своим бездефицитным бюджетом. Бюджеты регионов, подконтрольных Александру Карлину и Виктору Толоконскому, выглядят вызывающе на фоне бюджетов остальных субъектов СФО.
«В планах небольшой дефицит есть, но, надеюсь, за счет более высоких темпов роста экономики мы исполним бюджет без дефицита и даже с профицитом», — заявил губернатор Новосибирской области Виктор Толоконский, комментируя окончательный вариант областного бюджета. Он уточнил корреспонденту «КС», что дополнительные доходы области в ближайшие годы должен обеспечить 9–10-процентный прирост в промышленности и других сферах материального производства.
«Это большой темп — выше, чем в целом по России, и ни у меня, ни у депутатов нет оснований требовать сейчас еще большего повышения, — отметил Толоконский. — Я уверен, что те большие инвестиционные вложения, которые идут сейчас в экономику, та высокая динамика, которая достигнута в последние годы, в 2008 году будут ощущаться еще сильнее, и мы получим дополнительный прирост доходов по всем своим налоговым источникам: будет эффективнее производство и больше его объем — увеличится налог на прибыль, будет активнее вестись обновление основных фондов — возрастет налог на имущество, высокая потребность в специалистах обеспечит рост зарплаты, а следовательно, и подоходного налога». Наиболее высокими темпами, по прогнозам губернатора, будут развиваться промышленность, строительство, транспортный комплекс и, наконец, АПК, где планируется наиболее амбициозный — 10-процентный — рост производства.
Впрочем, председатель бюджетного комитета Новосибирского областного Совета Сергей Канунников уточнил «КС», что у областной власти была и вынужденная необходимость принятия бездефицитного бюджета. Это внушительный, по меркам СФО, внутренний долг и, соответственно, затраты на его обслуживание. «У нас самый высокий удельный вес расходов на обслуживание государственного внутреннего долга: больше 4% доходов, в то время как у соседей в основном 1,5–2%, — констатирует Сергей Канунников. — Принятие бездефицитного бюджета — реальная возможность сократить объем долга и проценты по его платежам».
Прочие субъекты СФО не стали экспериментировать: отсутствие дефицита принято расценивать как риск для исполнения бюджета и, главное, недополучения финансовой поддержки федерального центра. Безопаснее скорректировать размер дефицита в течение года, а по его окончании отчитаться о перевыполнении намеченных планов. Это актуально не только для регионов со средним и «ниже среднего» потенциалом, но и для лидеров сибирской экономики, зависимых от внешнеэкономической конъюнктуры.
В прошлом году власти Кемеровской области, например, не только приняли бюджет-2007 с дефицитом, близким к предельному, но и внесли поправки в бюджет-2006, увеличив размер дефицита до максимально допустимого, а в начале ноября депутаты облсовета приняли поправки в бюджет 2007 года, увеличив доходную часть более чем на 9 млрд руб. (в основном за счет роста НДФЛ и налога на прибыль).
Эту политику в Кузбассе намерены продолжать и в перспективе трех лет. Дефицит областного бюджета в 2008 году составит 11,2%, а в 2009-м и 2010 годах, как планируется, 14,9%. Председатель бюджетного комитета Кемеровского облсовета Сергей Сафронов заявил «КС», что принятие дефицитного бюджета — это уже «традиция для нашей области», и она продолжает существовать, несмотря на постоянные рекомендации федерального центра дефицит регионального бюджета сократить. По мнению заместителя губернатора Кузбасса и начальника главного финансового управления области Александра Микельсона, ничего страшного в таком дефиците нет.
«Мы понимаем, что профицитный бюджет лучше дефицитного, но ситуация такова, что мы не можем принять бездефицитный бюджет», — сказал Микельсон. Одной из причин этого он назвал сокращение уровня федеральной поддержки в доходах области. По мнению господина Микельсона, область, принимая дефицитный бюджет, сможет исполнить его в полном объеме, найдя источники для покрытия дефицита даже без заимствований. Но это произойдет только в том случае, если не будет изменений в налоговом законодательстве.
«Если будут приняты предложения по новому порядку сбора налога на добычу полезных ископаемых, то мы получим выпадающие доходы на уровне 1,5 млрд руб. в год — и их нам восполнить будет уже нечем», — полагает замгубернатора по финансам. По словам Сергея Сафронова, безвозмездные перечисления из федерального бюджета, в частности, должны будут сократиться с нынешних 5% до 1,3% в 2010 году и составят соответственно в 2008 году 12,46 млрд руб. и в 2010 году — 8,64 млрд руб. Федеральная поддержка Красноярского края, напротив, продолжает расти.
Если пять лет дотации из Федерации в край составляли 2,3 млрд руб., то в 2007-м — 21,9 млрд руб. Увеличение поступлений из федерального центра региональные власти связывают с передачей полномочий (хотя в большинстве других регионов постоянно жалуются на недостаток финансирования переданных полномочий), а также с объединительным процессом в крае и реализацией здесь крупнейших инвестпроектов. В 2008 году поступления из федерального бюджета в краевой планируются в объеме 17,8 млрд руб. Но вице-губернатор Александр Новак уверен, что эта сумма возрастет, поскольку в федеральном бюджете значительные средства, предназначенные для регионов, еще не распределены. «Конечно, край приложит все усилия, чтобы получить дополнительные трансферты», — заявил «КС» господин Новак.
Тем не менее в перерыве между первым и вторым чтениями краевого бюджета на 2008–2010 гг. депутаты приняли решение о планомерном увеличении его дефицита, уточнив, что дополнительные средства пойдут на социальные нужды населения региона. Важно, что доходы бюджета Красноярского края в 2008 году по сравнению с оценкой поступлений в 2007-м снижаются на 7,7 млрд руб., или на 7,7%. В администрации региона это объясняют изменениями налогового и бюджетного законодательства, которые повлекли дополнительные расходы в общей сумме более 195 млн руб. (в основном это «выпадающие» доходы в результате изменения налогового и бюджетного законодательства), и общим сокращением доходной базы более чем на 7 млрд руб. за счет снижения налоговых и неналоговых доходов, безвозмездных поступлений и поступлений от предпринимательской деятельности и ряда других.
Дефицит бюджета Томской области в 2008 году также достигнет предельно возможного уровня около 15% от объема собственных (налоговых и неналоговых) доходов. Заместитель губернатора, начальник департамента финансов обладминистрации Александр Феденев сообщил журналистам: «Мы увеличиваем дефицит бюджета до предельного его значения. При этом государственный долг области будет расти примерно до 7,6 млрд руб. к 2008 году». Наиболее заметно сократил разрыв между доходами и расходами бюджет Алтайского края. Если в прошлом году бюджет приняли с предельно допустимым дефицитом в объеме 1,9 млрд руб. при доходах в 31,489 млрд руб., то в 2009-м — 565,5 млн руб., в то время как доходная часть бюджета выросла почти на 10 млрд.
В трехлетней перспективе алтайский бюджет по-прежнему останется одним из самых дотационных в РФ, но краевые власти прогнозируют возможность снижения финансовой зависимости от федерального центра. Эта тенденция подчеркивалась еще при принятии бюджета-2007. Губернатор Александр Карлин заявил тогда, что в сравнении с 2003 годом расходная часть краевого бюджета выросла в два раза, к тому же «второй раз за многие годы в консолидированном бюджете доля собственных доходов составит более половины — 53%.
Мы стали зарабатывать в крае больше, чем получаем из федерального бюджета», — резюмировал губернатор. Соотношение собственных доходов консолидированного бюджета и поступлений из федерального бюджета в 2008 году — 55% и 45% соответственно, в 2009 году — 58% и 42%, в 2010 году — 61% и 39%. Если бюджет 2007 года для Алтайского края характеризовался как «бюджет выполнения обязательств», то бюджет предстоящей трехлетки называют «бюджетом развития». Председатель комитета краевого совета по бюджету, налоговой и кредитной политике Александр Романенко по этому поводу заявил «КС«: «Во-первых, собственные налоговые доходы уже превышают финансовую помощь из федерального бюджета. Во-вторых, значительно увеличены расходы капитального характера по двум составляющим.
Первая — поддержка реального сектора экономики, то есть крупных проектов на уровне краевого бюджета, в том числе и по сельскому хозяйству. Кроме того, мы даем возможность нашим законодателям на уровне местного самоуправления поддерживать малый бизнес, то есть формируем достаточную основу для того, чтобы в дальнейшем наши налоговые доходы получали дальнейшее развитие и увеличение. И второе, что касается наших капитальных вложений: почти 3 млрд руб. на 2008 год в части строительства и ремонта объектов социальной инфраструктуры. Это в 2,8 раза больше, чем в 2007 году. Появились такие дополнительные расходы бюджета, которых не было в предыдущих бюджетах: мы впервые в рамках финансовой помощи органам местного самоуправления заложили 60 млн руб. для ремонта дорог в районных центрах наших районов.
ачатый в 2006–2007 годах процесс субсидирования ремонта объектов социальной инфраструктуры в районах и городах (помимо финансовой помощи) в 2008 году также получит продолжение». Важной тенденцией, по словам председателя краевого комитета по финансам, кредитной и налоговой политике Владимира Притупова, свидетельствующей об оптимизации расходования средств краевого бюджета, является снижение доли расходов на оплату труда работников бюджетной сферы в общем объеме расходов наряду с ростом заработной платы в абсолютном выражении.
Таким образом, в перспективе ближайших трех лет региональные администрации в своем большинстве не намерены отказываться от практики принятия дефицитных бюджетов, несмотря на призывы федерального центра. Трехлетнее планирование добавляет поводов к сомнениям. В Омской области, например, не стали экспериментировать и приняли бюджет по старинке — на один год. В областном Минфине не скрывали, что областные власти решили «подождать, когда все утрясется». Сырьевым регионам планировать труднее, они слишком зависимы от внешней экономики.
Год назад об этом говорил «КС» председатель постоянной комиссии по финансам, бюджету и налоговой политике Законодательного собрания Красноярского края Валерий Семенов: «Мы в большой степени получаем доходы от предприятий цветной металлургии и не можем регулировать цены на цветные металлы на мировых рынках, отсюда могут быть разные коллизии».
Однако, комментируя «КС» бюджет 2008–2010 гг., вице-губернатор края Александр Новак обнаружил массу преимуществ трехлетнего планирования: «Прежде всего это большая предсказуемость и прозрачность распределения бюджетных ассигнований. У нас будет возможность реализовывать долгосрочные контракты, ставить долгосрочные цели перед органами власти и бюджетными учреждениями. Само расходование средств в рамках трехлетнего финансового плана станет более равномерным и позволит избежать «аврального» их использования (по принципу «лишь бы потратить«) в конце финансового года». Правда, при этом Новак подчеркнул, что «такой формат планирования возможен только в условиях стабильного социально-экономического развития региона». Ситуация с инфляцией в последнем квартале 2007 года также продемонстрировала, насколько неблагодарным делом может быть планирование на несколько лет вперед.
Хотя, по утверждениям региональных экономистов, именно эта ситуация во многом помогла исполнению бюджетов, увеличив собственные доходы, но ощущения стабильности точно не прибавила (при формировании бюджетов на ближайшую трехлетку регионы ориентировались на установленный Минфином уровень инфляции в 7,5%). Главным же дестабилизирующим фактором в этой ситуации по-прежнему является неясность с распределением федеральных трансфертов в 2009-м и 2010 годах. Регионы принимали свои бюджеты, ориентируясь на показатели 2008 года.
При этом, например, в 2009–2010 гг. Минфин распределяет не весь объем федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФФПР), а только 85% и 80% соответственно. Кроме того, проектом федерального бюджета не предусмотрено предоставление в 2009–2010 гг. дотаций бюджетам субъектов РФ на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ Неопределенность в процессе бюджетного планирования снижает качество среднесрочных финансовых планов и бюджетов субъектов РФ. По оценкам экспертов, ни один получатель средств федерального бюджета по-прежнему не способен даже приблизительно определить, какой объем финансовых ресурсов будет предусмотрен для него в очередном финансовом году, не говоря уже о среднесрочном периоде.