Точка зрения В редакцию «КС» пришло письмо от СЕРГЕЯ ЗУБАКИНА, начальника управления финансового контроля и надзора в отраслях экономики, госорганах и внебюджетных фондах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (в 1997–2001 гг. — главы Республики Алтай). Автор письма анализирует сложившуюся практику финансовой поддержки регионов, осуществляемую центром через механизм Федеральных целевых программ (ФЦП), и выдвигает собственный рецепт повышения их эффективности. — Отдельные политики и губернаторы экономически развитых регионов часто говорят о том, что слабая развитость экономики области обусловлена неумелым управлением. Не согласен с этим утверждением. Нельзя априори объяснять высокий уровень развитости экономики заслугами действующего губернатора. Да, глава Кемеровской области является опытным управленцем, но высокие показатели уровня собственных доходов бюджета области созданы в основном на базе добычи угля, металлургии. А эти производства формировались в далекие годы индустриализации страны, когда все имеющиеся ресурсы (материальные, финансовые, трудовые) направлялись на развитие Магнитки, Донбасса, Кузбасса. Из экономики Горного Алтая на строительство металлургического комбината и шахт для других регионов принудительно было отобрано много здоровых и сильных рабочих. А сколько ресурсов потрачено колхозниками на «кубах» — заготовке древесины для шахт и строек Кузбасса? В чем же виноваты люди, проживающие в горах Алтая, если за 80 лет советской власти у них только забирали, но ничего не давали? За все эти годы на территории Республики Алтай не было создано ни одного крупного предприятия, которое бы могло давать существенные доходы в бюджет региона. В связи с этим перераспределение средств от развитых регионов в пользу экономически слабых оправдано и целесообразно. Но это перераспределение должно приносить высоко дотационным регионам не только минимальный уровень бюджетной обеспеченности, но и средства, способствующие развитию экономики. Важнейшим элементом бюджетного федерализма, который напрямую воздействует на выравнивание экономического развития регионов, являются федеральные целевые программы. Однако мера их воздействия невелика. Причин несколько. В теории принцип выравнивания экономического развития регионов при формировании ФЦП является второстепенным. На практике он фактически не применяется. Превалирует политическая целесообразность (ФЦП «Юг России», программы развития республик Татарстан и Башкортостан), отраслевая направленность или бессистемная распыленность. В настоящее время принято чрезмерно много программ, и они слишком разнонаправленные. Так, в 2004 году в стране действовали 53 ФЦП и 98 подпрограмм. В ряде субъектов РФ одновременно финансируется до 100 федеральных и региональных целевых программ. Как всегда средств на одновременное решение большого числа задач не хватает. Отсутствует контроль за исполнением программ в субъектах РФ. Имеются не только низкие, но и отрицательные результаты. Пример — нарушения, выявленные при проверке реализации ФЦП «Дети России» в части подпрограммы «Дети Севера». В рамках Федеральной адресной инвестиционной программы финансируется более 2600 мероприятий в год, но задача первоочередного выделения средств на пусковые и переходящие стройки с высокой степенью готовности не решается. На начало текущего года число незавершенных объектов строительства составляет более 6000. В полном объеме из федерального бюджета профинансировано 227 из 953 пусковых объектов 2004 года. Однако несоблюдение органами исполнительной власти некоторых субъектов РФ условий софинансирования привело к тому, что в эксплуатацию введено только семь объектов. На каждой второй стройке в первом полугодии строительство не велось. До сих пор не обеспечена консолидация расходов федерального бюджета, предназначенных на развитие местной инфраструктуры за счет средств Фонда регионального развития, на формирование которого направляется лишь десятая часть от всех предусмотренных на эти цели инвестиционных средств. Не сформирован перечень жизнеобеспечивающих объектов социальной и инженерной инфраструктуры, не определены минимально необходимая потребность в них и объемы капитальных вложений для каждого региона. Кроме того, Минэкономразвития России не заключил соглашения с органами исполнительной власти субъектов РФ о планах инвестиционной деятельности по развитию региональной инфраструктуры, являющихся обязательным условием для выделения средств из Фонда регионального развития. На финансирование расходов 46 субъектов РФ в рамках ФЦП «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов России (2002–2010 годы и до 2015 года)» (далее — программа) выделено лишь 2,6 млрд руб., или 10,5% Фонда развития регионов. Однако предусмотренные программой на весь период ее действия 12,4 млрд руб. средств федерального бюджета, или в среднем менее 20 млн руб. в год на каждый регион, не способны оказать существенного влияния на уменьшение диспропорций в их социально-экономическом развитии. Сложившаяся практика распределения средств в рамках программы не отвечает требованиям нормативных правовых актов в части оказания финансовой помощи в первоочередном порядке регионам с низким и крайне низким уровнем развития. Двум из 18 таких регионов на государственную поддержку развития социальной инфраструктуры средства вообще не выделялись, а шести субъектам РФ без должного обоснования направлено 1,8 млрд руб., или 67,3% средств. На строительство объектов инженерной инфраструктуры в регионы с уровнем развития ниже среднего и низким перечислено 0,9 млрд руб., или 35,4% от предусмотренных средств на эти цели. Если ставить целью ФЦП реализацию общероссийских инфраструктурных проектов и выравнивание уровня экономического развития регионов, что, по моему мнению, в настоящее время наиболее актуально, то необходима тщательная ревизия всей системы ФЦП с сокращением числа программ, исключением малозначимых социальных проектов и сосредоточением ресурсов на создание инфраструктурных объектов не только общероссийского, но и регионального значения. Понятно, что субъект РФ нуждается в больницах, школах, театрах и т. д., но если государство не будет создавать собственную экономическую базу региона, то необходимость выделения средств из федерального бюджета на выплату зарплат бюджетникам, пособий гражданам, на строительство школ и больниц будет существовать бесконечно. В США в свое время была поставлена общенациональная задача выравнивания развития штатов, в том числе «подтягивания» южных штатов до уровня северных. И эта задача была успешно решена за счет строительства развитой сети дорог и электростанций. Перед нами в настоящее время стоит такая же задача, и решать ее необходимо аналогичным образом. Необходимо совершенствовать связь, осуществлять геологоразведку, мероприятия по перемещению и обучению трудовых ресурсов, предусматривать льготы для инвесторов и т. д. И все это можно и нужно делать через механизм ФЦП. Конечно же, выравнивание степени экономического развития регионов необходимо осуществлять с применением элементов экономического районирования и планирования, созданием условий для оправданной специализации и интеграции регионов. На национальном уровне экономическое планирование и районирование может и должно осуществляться в разбивке по федеральным округам (ФО), а внутри них — в разрезе субъектов РФ. Пример специализации с одновременной интеграцией в рамках Западной Сибири: предприятия Кемеровской области, работая на мировой и национальный рынок, поставляют и будут поставлять соседним регионам уголь и металл, а Горный Алтай проявит рекреационную специализацию для всей Западной Сибири, в том числе для Кемеровской области. Минэкономразвития должно быть основным экономическим штабом, формирующим благоприятные условия для субъектов экономики, создающим основные механизмы стимулирования производства, разрабатывающим ФЦП и осуществляющим экономическое планирование федеральных бюджетных инвестиций в разрезе федеральных округов. В ведении Минэкономразвития должны быть два агентства. Одно — по управлению ФЦП, направленных на осуществление инфраструктурных проектов общенационального значения, другое — по управлению ФЦП, направленных на подтягивание уровня экономического развития областей через реализацию инфраструктурных проектов регионального и окружного значения. Агентство развития регионов (далее — агентство) должно иметь свои территориальные подразделения в федеральных округах (территориальные агентства), имеющие двойное подчинение — агентству и полпреду президента РФ в федеральном округе. В аппарате полпреда должны быть структуры, осуществляющие межрегиональное экономическое планирование, подготавливающие предложения для Минэкономразвития в ФЦП, разрабатывающие решения и механизмы реализации программ на территории округа. Указанные структуры через разработку ФЦП на территории округа осуществление контроля за их исполнением в регионах будут вести консолидированную экономическую политику в рамках ФО. Ответственность за реализацию ФЦП на территории округа должна быть возложена непосредственно на полпреда, а в субъекте РФ — на губернатора. В мировой практике существуют подобные схемы управления экономическим развитием регионов. Так, во Франции внедрением общеевропейских, национальных и региональных программ управляет префект, который назначается центральной властью региона. Это при том, что здесь действуют региональные законодательные и исполнительные органы власти. В Великобритании для исполнения программ Евросоюза созданы межрегиональные и региональные агентства, находящиеся под управлением центральной власти страны. Да и в России начали пробиваться первые ростки аналогичного подхода. В Южном ФО аппарат полпреда ведет работу по формированию окружного агентства по управлению ФЦП на территории округа. Создание такого механизма позволит решить значительную часть проблем, имеющихся в сфере бюджетного федерализма, в системе выравнивания экономического развития регионов, формирования и реализации ФЦП, экономического районирования и планирования, экономической специализации и интеграции регионов в рамках ФО, и значительно повысить эффективность управления через включение в процесс экономического управления структур окружного уровня и потенциала полпредов. Уже сейчас аппараты полпредов ведут работу по созданию комплексных программ развития экономики на территории ФО. Такие программы останутся набором благих пожеланий, если не будут созданы механизмы их осуществления на территории округа. Вследствие приближения к субъектам РФ структур экономического планирования, управления и контроля повысится эффективность использования средств федерального бюджета за счет более точного прогнозирования, детального анализа ситуации, тщательного отслеживания текущего состояния дел и усиления последующего контроля, снижения потерь и сокращения случаев нецелевого расходования средств.
Comment section